专访央行原副行长周正庆：两次经济金融整顿的回顾

来源：中国金融　　　　　时间：2013/12/5 10:58:44　　　　　

　　上世纪八十年代末九十年代初，正值我国从有计划的商品经济向社会主义市场经济的转轨时期。在这一时期，我国经历了严重的通货膨胀，与其相伴随的，是企业之间较为普遍存在的相互拖欠债务，以及乱集资、乱拆借、乱提高利率等经济、金融乱象。　

　　上世纪八十年代末九十年代初，正值我国从有计划的商品经济向社会主义市场经济的转轨时期。在这一时期，我国经历了严重的通货膨胀，与其相伴随的，是企业之间较为普遍存在的相互拖欠债务，以及乱集资、乱拆借、乱提高利率等经济、金融乱象。这是一段各种矛盾不断激化的时期，也是一段经历着痛苦调整的时期。刚刚蹒跚起步的中国金融体系，在二十多年前经历了怎样的挫折和调整？刚刚确立专门行使中央银行职能的中国人民银行，在当时治理经济乱象、整顿金融秩序中发挥了怎样的作用？值人民银行成立65周年之际，本刊专访了这段历史的亲历者和重要决策人之一，时任中国人民银行副行长、党组书记的周正庆。

　　记者：1990年4月，针对当时日益严重的企业“三角债”，国务院决定开始在全国范围内进行清理，成立了以国务委员兼国家计划委员会主任邹家华为组长、您为副组长的国务院清理“三角债”领导小组。您是否还记得，当时“三角债”发展到了什么状况？

　　周正庆：当时“三角债”的状况可以说十分混乱。我到一些地方去调研发现，企业之间的相互拖欠非常普遍，信誉几乎已经不存在了。比如，钢铁厂欠生产矿石企业的钱，生产矿石企业又欠电厂的钱，你不给我，我也不给你，他还了我，我才还你。企业之间的相互拖欠，使整个社会资金的运转发生扭曲，拖得整个国家的金融陷入混乱状态，也使国家信用受到严重干扰。这种现象在当时带有普遍性，也带来非常坏的影响，因此，国家决定必须下决心清理“三角债”。

　　如何来估算 “三角债” 的规模呢？对于“三角债”，我们首先明确了两点认识。第一，要把企业间的正常债权债务关系、正常的商业信用和不正常拖欠区别开，否则就找不到恰当的、准确的治理目标。也就是说，超过正常结算时间和超过商业信用的约定支付时间而不能偿还的债务，才是我们需要清理的企业之间的“三角债”。第二，企业债权债务是同一事物的两个方面，不宜相加。企业债权反映了企业资金被占用的情况，因此以企业债权来分析“三角债”的问题是比较合理的。

　　明确了这两点基本认识后，根据有关方面测算，1989年全国工业企业不正常的拖欠大体在四五百亿元左右, 至1990年初猛增至1000多亿元, 1990年底突破了2000亿元大关，1991年上半年达到3000亿元以上，而1990年国内生产总值为18667.82亿元，两个数据一对比，就可以发现那时候“三角债”的问题已经相当严重了。

　　记者：当时，从您调研的情况看，您认为是什么原因导致了“三角债”的形成？

　　周正庆：1991年6月1日，李鹏总理主持国务院总理办公会议，研究组织清理“三角债”问题，并决定在东北地区进行试点。朱镕基副总理带领我们几位负责同志到东北调研后，分析查找出了“三角债”的源头，主要有三个：固定资产投资缺口、产成品积压和企业亏损。

　　第一个是基本建设、技术改造项目投资缺口严重，造成对生产企业、施工企业货款大量的拖欠。从当时我们从东北三省的摸底情况看，在应付及预付货款中，属于基建、技改项目的占25%左右，虽然直接与基建、技改项目有关的拖欠比例并不大，但这是债务链条中的最后一环，由此形成的债务链是一环扣一环的，而且最终债务额也是叠加的。正是基于这一认识，我们后来对 “三角债”的清理，首先从清理固定资产投资缺口入手。

　　第二个是亏损大大削弱企业支付能力，形成大量的货款拖欠。根据财政部门的统计，1990年末粮食、外贸、商业、物资等系统以及预算内国营工业生产企业未弥补的政策性亏损和经营性亏损约500亿元。另外根据工商银行典型调查统计测算，当时潜在性亏损比账目亏损还要大得多。

　　第三个是产成品不适销对路或根本没有销路，形成积压。据国家统计局测算，到1991年6月末，全国县以上的工业企业的产成品已经超过正常库存800亿元左右。由于产成品实现不了最终消费，商品不能转化为货币，这些企业只有依靠拖欠过日子。我们当时认为，企业产成品库存过大，实质上是产业结构失调和产品结构不合理的反映，因此，我们也认识到，清理“三角债”，就是要以此推动企业调整产品结构，改变长期以来只讲速度、产值，不讲质量、效益，不注意扩大国内国际市场销售的观念。

　　此外，当时商品交易秩序紊乱、结算纪律松弛、信用观点淡薄，也在拖欠问题上起到了推波助澜的作用。

　　简言之,“三角债”就是有些部门、有些地方，没有那么多的钱却要搞那么大规模的建设、没有那么大的市场却要追求那么高的产值。这一现象深层次的原因是，在经济体制改革过程中，特别是实施财政“分灶吃饭”“企业承包”后，地方政府参与、指导企业和推动、组织地方经济发展的动力增强了，而代表政府进行宏观管理的动力削弱了。因此，通过“三角债”的清理，我们也更加认识到加强地方政府和企业行为约束的重要性。

　　就其实质而言，“三角债”是当时社会总需求大于总供给、经济发展失衡、产业结构不合理、一些比例关系失调的一种反映。应该说，这个问题前几年就已经存在，不过在经济过热、银根较松的时候，矛盾被掩盖了，表现不突出，经过1989年以后一年多的治理整顿，一些潜在的矛盾逐步暴露出来了。

　　记者：1990年人民银行专门安排520亿元银行信贷资金来清理企业“三角债”。请您谈谈这520亿元银行信贷资金是如何使用的？

　　周正庆：清理“三角债”，首先要疏通资金渠道，但是当时企业都没钱，如果银行给企业贷了款，我们担心企业又拿银行的钱去搞生产了。怎么解决这两个问题呢，经过反复讨论，清理“三角债”领导小组最后决定，成立银行清理“三角债”专项基金，凡是向银行贷款清理“三角债”的企业，都得在银行建立专户，专款专用。所以最后，由国务院清理“三角债”领导小组统一组织、统一领导，每个省由一位副省长负责，先把互相欠债的情况理清楚，谁欠谁的大家统一算账，大账算清楚后，报给领导小组，领导小组批准后，报给银行贷款，银行贷款专款专用。我们以基本建设企业为重点和切入点，银行把钱先贷给基本建设企业，它负责把钱通过专户还给其他相关企业，基本建设企业该还的钱还了，那些生产企业也收到钱了，互相拖欠的链条就卡断了。

　　从1990年到1992年清理基本完成，两年来国家共注入520亿元银行信贷资金，再加上地方和企业自筹的35亿元，共清理拖欠2190亿元，取得了注入1元资金清理4元拖欠的效果。清理“三角债”后,企业资金紧张的状况得到一定程度的缓解,并逐步恢复和建立了正常的商品交易和信用结算秩序。

　　记者：二十多年过去了，我国企业与企业、企业与银行之间的信用关系发生了巨大的变化，从现在回望，您如何评价1990年到1992年清理“三角债”的这段历史？

　　周正庆：我认为，对于现在企业与企业、企业与银行之间的健康的信用文化的形成，当时对“三角债”的清理发挥了基础性的作用。

　　“三角债”清理了之后，企业之间不能再相互拖欠了，企业之间相互拖欠的，银行不给贷款；同时，企业从银行贷款时，银行要对所有的贷款企业进行贷款审查：企业产品是否能够卖得出去，产品库存有没有积压，产品销路好、库存没有积压的企业银行才给贷款，所以，这就要求企业要独立自主，经营要讲究效益。同时，企业向银行的贷款到期必须偿还，否则旧的不还，新的不贷。

　　应该说，通过“三角债”的清理，企业和银行才真正建立起法制观念和信用观念，这是很重要的变化，这也成为中国从商品经济向市场经济过渡的极其重要的准备。

　　记者：清理“三角债”后，我国金融领域内乱集资、乱拆借、乱提高利率的现象愈演愈烈，并进一步助推了宏观经济失衡和通货膨胀加剧。1993年6月，国务院下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出要坚决纠正“三乱”，在一个月后的全国金融工作会议上，时任国务院副总理兼人民银行行长朱镕基又对银行提出了“约法三章”，治理“三乱”、整顿金融秩序，成为当时金融领域内的一项重要任务。您认为“三乱”出现的根本原因是什么？

　　周正庆：1992年下半年出现的“三乱”，与当时金融市场缺乏正确的引导和管理有关，也与当时特定的经济发展背景有关。

　　当时，我国经济发展正在由传统的计划经济向市场经济过渡，在这个过渡转化时期，常常不是计划与市场两种手段的优点结合，而是把两者的缺点结合在一起，使某些无政府状态和“吃大锅饭”机制同时存在，使经济发展出现了某种扭曲。1992年下半年出现在经济和金融领域的“三乱”问题在某些程度上就是反映了在市场经济过渡时期的这种特殊现象。

　　当时，一些同志把古典的、自由放任的市场经济作为模仿对象，误认为市场经济就是自由放任，单纯依靠“无形的手”去指导经济，可以不要宏观调控，不要总量调控，不用计划制约和政策指导。在这种思想的影响下，搞开发区、上投资项目，只要主观需要即可，不经可行性研究，不经批准就可以自己安排，没有资金自己筹，甚至挪用流动资金、挪用中央银行基础货币、挤占农副产品收购资金去搞基本建设。有的金融部门甚至置金融政策和产业政策于不顾，擅自拆借信贷资金用于炒房地产、炒股票、自办各类公司，从而助长了泡沫经济的产生。有的地区和部门还出现了上有政策、下有对策的种种行为。由于有令不行有禁不止，一时间乱集资、乱拆借等到处流行，并且手法多样，不到一年体外循环资金达2000亿元，占全年信贷规模的50%以上，并进一步导致经济出现了增长过热、宏观经济失衡和通货膨胀加剧。

　　记者：您是否可以回忆，人民银行当时采取了哪些措施来治理“三乱”？

　　周正庆：国务院下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》和朱镕基同志提出对银行的“约法三章”后，人民银行总行多次组织召开会议，研究部署清理“三乱”的具体政策措施。

　　在清理违章拆借方面，人民银行先后下发了《关于进一步整顿和规范同业资金拆借秩序的通知》《关于坚持做好清收违章拆借资金工作的通知》和《关于继续纠正清收违章拆借的几项政策规定》等，在停止各种新的违章拆借的同时，要求各金融机构对过去的违章拆借区别不同情况进行清理，并出台了比较详细的规定，重点是收回投向炒买炒卖房地产和股票的拆借，调整和撤并了重复的资金拆借机构，并加强对拆借资金流向的管理。根据统计，到1993年10月底，收回的违章拆借资金约有810亿元人民币。

　　针对各种擅自和变相提高或降低利率的行为，人民银行要求各金融机构对存贷款利率进行一次认真清理，并下发《关于不准擅自提高和变相提高存、贷款利率的十项规定》，根据这一个规定，各金融机构必须严格执行法定的存贷款利率，以法定利率为基础确定的浮动利率要报人民银行总行批准，还规定不准采取发实物、发手续费、搞贴水等不正当手段吸收储蓄存款。1993年7月，人民银行报经国务院批准两次调高存贷款利率，这两次存贷款利率的调整，基本制止了储蓄大战、利率大战，扭转了银行储蓄存款下降的趋势。

　　1993年9月，国务院发布《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》，明确提出各地区、各部门和各单位举办的向出资人还本付息或支付股息、红利的有偿集资活动一律暂停。

　　此外，1994年人民银行落实“约法三章”，还严肃查处了乱设金融机构、非金融机构开办金融业务的行为，对分行越权及地方违规批设的信托投资公司、证券公司、财务租赁公司、融资公司、信用卡公司、保险机构以及科技试验银行等进行了清理，那年撤销或停业整顿的金融机构达608家，并制定下发了《金融机构管理规定》《关于向金融机构投资入股的暂行规定》，将金融机构的审批和监管纳入规范化管理的轨道。

　　这样，由于措施有力，行动坚决，“三乱”现象得到制止，一度混乱的金融秩序开始好转。但是“三乱”制止了以后，一个新的问题是，一些企业正常发展的资金渠道突然断了怎么办？当时江泽民同志在大连召开座谈会，要求我们邪路要坚决堵住，正路要及时地开通，也就是在坚决制止和纠正“三乱”的同时，要确保信贷资金和规模及时、足额到位，支持经济发展重点需要。为此，人民银行专门成立了一个资金调度小组，不失时机地增加贷款投放，调整贷款结构，努力做到三个保证，即农业生产、农副产品收购资金要保证，国营大中型企业和外贸出口企业的合理资金需求要保证，国家重点建设的资金需求要保证。

　　记者：清理“三角债”，治理“三乱”，尽管这是一段经历痛苦调整的时期，但是，作为这段历史的亲历者和重要决策人之一，您认为我们可以从这段历史中学到什么？

　　周正庆：1992年下半年和1993年上半年出现的“三乱”，一定程度上与金融市场缺乏正确的引导和管理有关。在整顿金融秩序的过程中，我们也深切体会到，金融改革的一个重要内容就是要切实加强对金融市场的管理，建立一个有序竞争、规范运作的金融市场，各金融机构要依靠公平竞争、依法经营获得正常利润，而不能靠钻空子、违章开展业务来牟取利润。

　　自1978年改革开放后，十几年来经济、金融发展中出现的种种问题，都涉及旧体制和运行机制存在的弊端，要从根本上解决问题，必须坚定不移地走改革之路，真正打破“吃大锅饭”的管理体制，真正建立起自我约束机制和风险责任机制。

　　过去治理经济乱象、整顿金融秩序的经验告诉我们，改革应该坚持立法先行、先立后破，也就是在推进每一项改革措施出台的时候，就要制定一整套相关的法律法规和制度、办法。原先的改革多是单项推进，先干起来再说，先破后立；未来的改革，应当要先立后破，先制定一系列金融法规，把一些改革内容用法规形式予以确定。也就是说，要通过改革，为我国金融制度确立一套适合社会主义市场经济的法律框架，使以后的金融监管、金融交易行为都纳入法制的轨道。也正是基于这些过去的经验和教训，我们此后加快了金融立法进程，《人民银行法》《商业银行法》《票据法》《保险法》《证券法》等陆续于1995年及其后颁布,逐步健全完善了金融市场法律制度体系，从而为整顿货币市场、清理违规违法行为提供了依据，进一步激发了市场活力，夯实了金融市场改革发展的基础。

责任编辑：王雅思

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