进一步健全和完善市场经济中的企业制度

来源：中国企业报　　　　　时间：2009/3/16 9:34:49　　　　　

改革开放30年来，通过深化企业改革，我国在建立现代企业制度上取得了重大突破。然而，如何建立适应社会主义市场经济的现代企业制度和法律体系，还需进一步探索和努力　

改革开放30年来，通过深化企业改革，我国在建立现代企业制度上取得了重大突破。然而，如何建立适应社会主义市场经济的现代企业制度和法律体系，还需进一步探索和努力。
　　
一、彻底解决法律形式双轨制问题，推进股权多元化和垄断行业国有企业改制《企业法》从出台到现在已有20年，《公司法》也有15年，两法长时间并存。国有企业有的按《企业法》注册，也有的按《公司法》注册，于是出现了企业法律形式的 “双轨制”，并一直延续至今。绝大多数央企还是按《企业法》注册的国有独资企业，且90%以上的央企母公司还没有实现股权多元化。中央企业所有权结构的变化主要体现在子公司层面，集团公司未改制上市，优质子公司已经上市的企业超过70多家，子公司实现股权多元化的数量相比更多。

　　因此，改制的首要任务是解决现存企业划分标准上 “双轨”法律形式和大型国有企业 “双重体制”并存的问题。除特殊企业外，按《企业法》注册的国有企业都应重新按《公司法》注册。对于进入改制程序的国有企业，在股权设计时应尽量实现股权多元化。对重要资产和子公司已经改制、上市而集团母体公司还保留旧体制的国有企业，重点是推进母公司改制和集团公司内部重组。有条件的大企业，在整体改制的基础上可进一步实现整体上市。

　　现实中，一些国有企业并不像私营企业那样完全追求利润目标，而是区分不同领域，有不同的目标：

　　一类是公益事业和自然垄断性公共企业，包括：（1）从政府分离出来的从事公共事业领域经营活动的国家（独资）公司，例如邮政局、国家印钞厂、国家印刷厂、军工生产、无线广播、高压输电线路网公司以及地方供水和住宅管理机构。（2）具有工商性质和法人地位的自然垄断性公营企业或特殊国家公司，例如国家铁路、国家航空、国家开发银行以及烟草和盐业专营。（3）市政公用事业，包括供水、供气、供热、园林绿化、城市公交道路等。这些公用事业具有公共性和自然垄断性，追求的是实现政策和公共利益目标，而企业利润是第二位的。对这类企业，应适用公法或特殊法案并参照商法一般准则来管理。

　　一类是竞争领域与国计民生相关的国有控股公司和国有混合股份公司。包括：（1）国家有限控股公司，例如国家石油、国家电力、国家电讯等。（2）国有混合股份公司，在竞争性强的领域设置的国家控股和参股的股份公司，具有多元股东，可上市融资。前者可以在公司章程中根据相关政策对公司治理结构做出特殊规定，后者由《公司法》来规范。

　　此外，在国家必须控制的公益事业和自然垄断领域，除了要明确国有企业的财务责任，还要明确其应承担的第一位的政策责任或公共责任。国有企业与政府要按照国家的公共政策和产业政策签订公共服务合同。在制订国有资本预算制度时，对不同类别国有企业的预算和考核目标应有所不同。国资委在进一步推进董事会试点中应对不同领域的国有股权实行分类管理，并按照《企业国有资产法》由国资委向大型企业委派国家股东代表，建立完整的委托代理链条。

　　二、进一步改进和完善国有企业公司治理（一）国有企业公司治理尚未解决的突出问题

1、委托代理关系和问责机制扭曲在多数国有企业中，股东会并不能真正选举董事，董事会实质上也无权选择经营者，一些名义上通过董事会任命的董事长、总经理，实质上只对作为大股东的国资委或组织部负责。委托代理关系和问责机制的扭曲必然造成股东会、董事会形同虚设，难以形成有效的分层制衡机制。

　　2、企业内外部关系难以理顺在内部， “新三会”与 “老三会”的问题仍未解决，很多公司存在党组（委）会替代董事会的情况；在董事长、党委书记、总经理分设的企业，三者之间矛盾较大，影响企业正常运营。在外部，主要是如何妥善处理国资委与董事会关系，国资委仍未确定对董事会有效授权范围和合理的管理机制。

　　3、“内部人控制”和“一把手控制”问题“内部人控制”，指在人格化国有股东代表缺位的情况下，企业在经营决策中应遵循的股东权益和政策导向的原则往往被内部人利益最大化所替代。 “一把手控制”，指相当多的董事会成员与公司经理班子是一套人马、两块牌子，企业的经营决策权往往集中在董事长或总经理一个人身上，一把手的权力缺少制衡和限制，使企业内部经营决策风险加大。
　　
因此，在将出资人职能与公共政策职能、监督职能分开的基础上，应进一步明确国资委的纯粹出资人定位和确保其行使完整的出资人所有权职能。要在国有企业设立人格化的国家（股东）代表，股东代表由行使国家所有权机构委派。国有公司要全面建立董事会，进一步理顺国资委与公司董事会的关系。要按《公司法》要求妥善处理好 “老三会”与 “新三会”的关系，改进党组织在企业中的工作方式。继续解决国有股、国有法人股 “一股独大”、 “内部人控制”和 “一把手控制”、控股母公司通过关联交易转移上市公司利润和侵犯小股东利益等问题。国有控股公司与其持有股份的上市公司之间要按《中国上市公司治理准则指引》，明确界定和规范国有控股公司与上市公司的法人财产关系，实行资产、经营、财务和人员四分开。
　　
（二）双元委员会制的公司治理结构问题我国现行公司治理模式的特点是，在股份有限公司（包括上市公司）和大的有限责任公司中，由股东大会既任命董事，组成董事会，又任命由股东代表出任的监事，与职工代表选举的监事组成监事会。由董事会制定战略决策和任命总经理为首的管理层，由监事会监督董事和总经理。这实际上是一种双元委员会制。
　　
《上市公司治理准则指引》在董事会中引入审计、薪酬、提名委员会，使双元结构更加复杂。首先，董事会的审计委员会与监事会功能重叠，如果把内在联系完整的监督责任分成两个部分去分别执行，势必造成交叉或漏洞，责任混乱，会降低监督的效率；其次，双元委员会结构使委托代理关系和问责机制不对称，平行的监事会与董事会之间没有明确的委托代理关系，责任与权利不对等，监事会对董事和经理的监督是软约束，没有有效处置措施。
　　
因此，从健全公司治理和完善资本市场的长远考虑，在下一次修订《公司法》时应考虑将公司监事会的职能并入董事会的审计委员会，简化复杂结构。
　　
三、健全薪酬激励与约束机制按照规范的公司治理，应该是董事会决定企业领导人的薪酬，但现阶段国有企业的业绩考核和薪酬激励由作为股东机构的国资委直接运作和控制，董事会只是在这方面履行相应的程序。同时，国有企业人事制度与薪酬制度的矛盾一直没有得到很好解决。一方面，在人事制度上，国家对国有企业高管实行以行政配置为主与市场配置为辅的双轨制；另一方面，又试图对行政任命的经营者实行较强的激励，这就产生了很大的矛盾。因为，行政任命的经营者并不是按市场机制配置的经营者，就不应使用市场化的激励工具，特别是不应使用股票、期权等长期性的激励工具。再有，在很多公司中，上级部门或国资委委派的董事，虽然不存在薪酬问题，但拥有一定的控制权，会出现内部人追求控制权“收益”和 “自我定薪”的情况。
　　
因此，要继续推动要素市场尤其是资本市场、产权交易市场、经理人市场的发展和完善。建立市场化的、更具操作性的经营层业绩发现机制、评价机制和风险控制机制，建立包括股权激励等多种激励手段相结合的激励机制，实行企业全面薪酬制度。而经营者由政府安排的企业，则不宜实行市场化的全面薪酬制度。对实际中董事、高管薪酬与公司业绩背离，上市公司董事长、总经理追求薪酬最大化问题，应按照以下原则处置：（1）由国资委委派的国家股东代表兼董事长，应拿由国资委支付、比公务员高一些水平的工资，不拿企业的薪酬。国有控股公司委派到上市公司的大股东代表兼董事长，应拿国有控股公司的薪酬。（2）薪酬激励主要是对高管人员的，并由公司对其相应的业绩评估所约束。确保采用正式、透明的程序来确定每个董事和高管人员的薪酬组成，董事不得参与决定自己的薪酬。
　　
四、继续完善国有企业经营组织国有企业经营组织存在的突出问题，首先是自主权仍不到位。国资委成立后，在一定程度上解决了多头管理造成的政企不分、行政干预过多问题。但由于国资委自身职能定位不够清晰和监管能力有限，又过分依靠审批等行政手段实现对国有企业的控制，影响了企业自主决策。其次，集团体制仍不顺。在一些由原来的行政机构改制后形成的企业集团中，集团母公司对子公司管控能力较弱，与下属公司之间产权关系不清，集团内部资源不能合理、有效配置，管理层重叠，效率低下；在企业集团中，存在母公司利用控股股东地位过度干预上市公司生产运营、转移上市公司利润等问题。第三，拉郎配现象和并购重组难等问题同时存在。国有企业之间市场化的兼并重组仍不顺畅，特别是跨区重组更是受到财税体制、干部管理等深层次问题的制约。国企之间的并购重组多数还是靠行政主导，产生诸多后遗症。
　　
因此，要鼓励国有企业并购重组，形成有全球竞争力的大集团、大公司。发展多种形式的、适合大企业发展的组织体制和管理模式，重点发展国有控股公司体制，明确界定和规范国有控股公司、集团公司与子公司及上市子公司的法人财产关系。进一步理顺母子公司关系，明晰管理界面，减少管理层次，优化管理流程和体系。
　　
五、进一步完善对大型国有企业的外部监督和信息披露要区分公共监督和股东监督，分清法律定位。一是应将所有权职能与监察职能分开，避免利益冲突。国资委对大型国有企业的监督属于股东监督，而应另有监察部门（如国家审计署或监察部）对包括国资委在内的大型企业实行公共监督。二是分清法律定位。行政监督者是公法人，依据的是公法，目标是监察使用公共资金的机构和商品领域的国有企业。在设立集中统一的国资机构、委派出国家股东代表，建立起明确的委托代理关系之后，就要从事后监督（仍然需要）走向以过程（通过公司治理）监督为主，从行政监督走向法制（通过市场机制、证券监督机构、舆论机构）监督。
　　
国有企业是人民的企业，大型国有企业和上市的国有企业应按照高质量的会计和审计标准向社会披露财务和非财务方面的信息，包括任何重大风险因素以及处理这些风险所采取的措施、接受的来自国家和以国有企业名义提供的财务扶持、担保，与相关实体的重大交易等。国资委应就大型国有企业做出并公布符合企业实际状况的合并报告，接受社会的监督。（李兆熙）

责任编辑：贾迪

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