审计署日前发表公告称，北京、天津等11个城市未能严格执行土地出让金全额纳入预算的政策，并存在擅自欠征、减免和违规使用土地出让金等问题。
近年来备受争议的土地出让金问题终于被揭开了一角。2008年6月4日，审计署在其官方网站上公布了对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县（市、区）2004年至2006年国有土地使用权出让金审计调查结果。
这是审计署第一次大规模审计大城市的土地出让金收支。据审计公告，上述11个大城市未能严格执行土地出让金全额纳入预算的政策，并存在擅自欠征、减免和违规使用土地出让金等问题。同时，一些地方政府还违反经营性用地必须“招拍挂”规定而实行“协议出让”，而“以租代征”、拖欠挪用征地补偿款等问题也相当突出。
所谓“土地出让金”，是指各级政府作为土地所有者出让一定期限内国有土地使用权的收入。据土地学者调查，在中国，土地出让金占地方财政预算收入的40%甚至更高，一向有“第二财政”之称。但长期以来，各级政府的土地出让金收入却未纳入政府预算管理。2006年，中央政府要求各地把土地出让金全额纳入预算管理。
据审计公告，该项审计自2007年5月始，至当年10月完成，审计重点是土地出让收支是否全额纳入预算管理；使用是否合规；收支是否存在重大损失浪费、贪污腐败和国有土地资产收益流失；征地用地是否符合土地利用总体规划、年度计划，是否遵守相关审批制度，国有土地使用权的划拨、出让和转让是否合法合规等。
管理漏洞多多据《财经》记者了解，2007年后，中央政府已要求各地必须把土地出让金全额纳入财政预算，相关收支作为地方基金纳入预算管理，实行“收支两条线”，并接受同级人大的监督。
但审计公告披露，经审计的土地出让金中，还有2.46%未纳入财政专户管理，与此同时，尚有1864.11亿元的土地出让净收益未纳入基金预算管理，占上述11个大城市土地出让净收益的71.18%.审计署认为，这不仅影响政府预算的完整性，而且容易导致土地出让金的体外循环和截留、挪用等问题。
审计发现，在接受审计的11个大城市中，地方政府违规使用土地出让金83.73亿元，主要用于建楼堂馆所、弥补经费、出借或对外投资等。同时，11个城市合计还有108.68亿元土地出让金未按规定纳入财政管理。其中最为突出的是，这些城市的开发区管委会等收取86.34亿元，均未按规定上缴财政专户。
审计公告指出，天津、重庆、南宁、哈尔滨、济南、上海、成都、合肥、长沙和广州十城市的用地单位共拖欠土地出让金173.27亿元。在有的城市，一些用地单位虽然欠缴出让金，但国土资源部门依然违规发放国有土地使用证。
其中，天津、长沙、南宁、成都、哈尔滨、上海、合肥、广州和济南等九个城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，其中以先征后返、为用地单位缴纳土地出让金以及降低地价出让等方式变相减免土地出让金25.34亿元，占52.92%.个别城市为招商引资，甚至向企业“零地价”出让工业用地。
据记者了解，地方之所以如此做，主要是为吸引投资项目。但据审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才分析，房地产开发商可借此以少量资金获得大片土地，甚至囤积土地。事实上，一些开发商往往以土地作抵押向银行贷款，待房屋销售后再上缴出让金和归还贷款。有的甚至不用销售回款支付土地出让金，而是继续购买土地。如此循环反复，增加了商业银行和地方财政的风险。
按照中国政府的要求，征地补偿必须及时全额支付给农民，并为失地农民建立社会保障。但审计公告显示，截至2007年9月底，11个大城市中尚有三个城市未按照国务院有关要求制定被征地农民的社会保障制度。而在2004年至2006年，还拖欠、出借本应支付农民的征地补偿款5.61亿元。其中，拖欠征地补偿4.44亿元，违规出借1.17亿元。
还有少数城市欠收、挪用被征地农民社会保障资金共计51.17亿元。至2006年底，在被审计的城市中，欠收土地出让金共计25.97亿元，累计违规出借的2.63亿元征地补偿资金未收回，由政府相关部门委托金融机构投资理财的6.5亿元中，有5.5亿元中未收回。
此次审计发现，地方政府的土地储备贷款也积累巨大风险。首先是土地储备贷款抵押物不实，即用于抵押的土地并非是已储备的土地，有的土地储备机构贷款已超出其支付能力。其次，土地储备贷款被挪作他用，比如市政设施建设等。据审计公告，上述11个大城市中，共有142.36亿元土地储备贷款被用于股权投资、出借和市政设施建设等。
翟挨才指出，地方政府事实上已把土地储备贷款作为融资渠道，以储备土地的名义大量贷款，用于城市建设。除了酝酿还贷风险，土地储备贷款过多也会透支地方政府预期的土地收益，造成城市建设的过度扩张。
违规“协议出让”屡禁不止此次审计发现，11市2004年至2006年的国有土地出让中，共发现有130宗、689.88公顷（近10350亩）经营性用地被地方政府违规“协议出让”。
根据中国现行政策，自2002年7月1日起，各类经营性用地出让必须采用“招拍挂”出让。对此前市、县政府已进行了前置审批，或已与开发商签订书面开发协议的经营性用地，可作为“历史遗留问题”，在2004年8月31日（下称“8。31大限”）前继续“协议出让”，此后对经营性用地必须实行“招拍挂”出让。
但事实上，该规定并未得到有效执行。实践中，有的城市或把不属于“历史遗留问题”的经营性用地作为“历史遗留问题”协议出让；有的则在“8。31大限”后仍以“历史遗留问题”、招商引资和旧城改造等违规协议出让，甚至不惜造假，采取倒签土地出让合同日期的方式规避上述政策。
审计报告指出，在对11个大城市的审计中，相当多的地方政府曾“以土地换项目”，规避土地“招拍挂”，用土地出让金抵顶与政府相关的项目工程款22.34亿元。
所谓“以土地换项目”，是指地方政府为建造市政工程等项目，不付给建设方工程费，而代之以拨给建设方一定面积的国有土地，用于商业开发等。据翟挨才介绍，有的地方政府用国有土地换取道路，有的换取防洪堤，还有的则换政府办公楼。
问题在于，地方政府在“以土地换项目”时，往往规避土地“招标、拍卖、挂牌出让”（简称“招拍挂”）的规定，把经营性用地直接“协议出让”，或“虚假招拍挂”出让经营性用地，这严重破坏了正常的土地市场秩序。加上这些土地明显低于市场价，造成国有土地收益流失。
审计公告还显示，上述11个大城市，在2004年至2006年，违规“以租代征”农民集体土地1541.05公顷（近23115亩），用于修建高尔夫球场和别墅。其中，有的是租用农民集体土地建设高尔夫球场，有的则以建设生态农业为名租用农地修建别墅。而2004年后，国务院办公厅曾专门发文要求各地“暂停新建高尔夫球场”。
“以租代征”，是中国目前比较普遍的土地违法问题。按照中国现有政策，农地转为建设用地，必须先征为国有。但在地方政府的支持下，一些企业和单位往往规避农用地转用审批，以租赁方式在获得农地使用权，并用于非农建设。
责任编辑：陈志红
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